疏忽泛滥：危机中的治理

最近在斯瓦特河暴发的洪水中被困的游客悲惨死亡不仅仅是大自然无情行为的结果，而是体制失败的直接后果。它们充分说明了巴基斯坦在灾害治理方面持续存在的差距。这不是我们第一次目睹这种可以避免的悲剧，不幸的是，除非进行认真的改革，否则这不会是最后一次。

几年前，在一篇名为“洪水（错误）管理”的文章中，我概述了我们灾难应对框架中的关键断层线。我曾警告说，除非我们将灾害视为治理不善的症状，而不是孤立事件，否则我们将继续哀悼不必要的损失。可悲的是，这一警告比以往任何时候都更有意义。

灾害管理不是治理的可选附加组件——它是治理的核心组成部分。从风险识别和早期预警系统到长期规划和社区教育，有效的灾害管理需要持续的关注、投资，最重要的是，需要政治意愿。不幸的是，我们看到的是一种反应模式，而不是准备模式，损害控制模式而不是缓解模式，夸夸其谈模式而不是改革模式。

灾害治理框架以四个相互关联的支柱为基础：备灾、预防、减灾和社区动员。在最近的斯瓦特洪水中，这些都不存在。

首先，尽管可预测的天气模式和上游水位上升，但没有向游客或当地居民发布有关该地区山洪暴发风险的预警。应急响应系统显得不协调和迟缓。游客们既没有受到警告，也没有得到及时的疏散路线。在一个容易发生这种自然事件的地区，这是不可原谅的。

预防是第二个支柱，涉及减少接触危害的结构性和监管措施。然而，不受管制的旅游业、河流附近的非法建筑以及违反建筑规范的行为仍未得到遏制。商业利益往往凌驾于安全考虑之上，在环境脆弱地区进行开发不仅是被容忍，而且是被促进的。本应执行监管规定的当局往往睁一只眼闭一只眼，要么是无能，要么是串通一气。

缓解是第三个要素，指的是减少脆弱性的长期战略。在斯瓦特和其他风景名胜区，几乎没有这样的规划。基础设施仍然脆弱，地方政府资源不足，应急服务缺乏培训和装备。尽管洪水每年都是威胁，但还是做出了临时安排，一旦季节过去，档案就会关闭，直到下一次灾难发生。

社区动员是第四大支柱，也是最被忽视的支柱，涉及对公众进行风险和安全协议教育，为地方应对单位做好准备，以及建立抵御能力。在旅游区，公众对应急程序的认识很少或根本没有。游客很少被告知情况，当地企业对突如其来的环境变化也不敏感。以社区为基础的灾害反应在巴基斯坦的治理词汇中仍然是一个被忽视的概念。

这一切的基础是法治问题，或者更准确地说，是法治的缺失。如果不执行法律——无论是环境保护法、分区条例还是旅游法规——就无法管理灾害风险。这些都不是抽象的法律框架；它们是拯救生命的基本工具。不幸的是，在巴基斯坦，人们往往是违背法律而不是遵守法律。

我们的治理模式继续以危机应对模式运作。只有当悲剧发生时，人们的注意力才会暂时转移到明显的制度失败上。委员会成立，调查命令，官员改组，然后，缓慢但肯定地，恢复现状。这种忽视的循环使我们对在大多数国家可以控制或至少可以减轻的灾害失去了敏感性。

更深层次的问题是制度分裂。灾害管理涉及多个部门——环境、地方政府、旅游、警察和省灾害管理局（PDMA）。在缺乏协调的治理框架和清晰的角色的情况下，责任被稀释了。没有人被追究责任，指责就像官僚足球一样被传递。

NDMA和pdma必须从被动的灾后机构演变为全年工作的主动机构。他们应该定期更新危险地图，进行演习，审查危险区域，并领导公众意识运动。但要做到这一点，它们需要的不仅仅是授权——它们需要资源、训练有素的人员、政治支持和行政自主权。

就斯瓦特而言，近年来国内旅游业的激增并没有伴随着监管保障措施。当局出于经济原因热衷于促进旅游业，但他们未能确保旅游业的安全和可持续发展。旅游业必须以平衡增长与安全、生态和监管的框架为指导。最近的悲剧是一个研究案例，说明在监管真空的情况下促进旅游业会发生什么。

现在也到了向公众公布省级和地区灾害管理计划的时候了。透明度产生问责制。公民有权知道在危机时刻有哪些保护他们的措施，以及哪些官员负责实施这些措施。

斯瓦特的悲剧绝不能被视为另一起不幸事件，一旦新闻周期继续下去，就会被遗忘。这应该给全国敲响警钟。我们必须提出一些尖锐的问题：为什么没有发出早期预警？为什么在洪水易发地区允许不受监管的建筑？地方当局、警察和灾害管理机构在哪里？谁将被追究责任？

我们需要从被动的治理模式转向预防性的治理模式。要做到这一点，首先要接受这样一个事实：灾难不仅仅是上帝的行为——它们往往是人类的疏忽。在我们解决导致此类悲剧一次又一次发生的治理真空之前，我们将继续在每次雨季后计算死亡人数。

最近在斯瓦特河暴发的洪水中被困的游客悲惨死亡不仅仅是大自然无情行为的结果，而是体制失败的直接后果。它们充分说明了巴基斯坦在灾害治理方面持续存在的差距。这不是我们第一次目睹这种可以避免的悲剧，不幸的是，除非进行认真的改革，否则这不会是最后一次。

几年前，在一篇名为“洪水（错误）管理”的文章中，我概述了我们灾难应对框架中的关键断层线。我曾警告说，除非我们将灾害视为治理不善的症状，而不是孤立事件，否则我们将继续哀悼不必要的损失。可悲的是，这一警告比以往任何时候都更有意义。

灾害管理不是治理的可选附加组件——它是治理的核心组成部分。从风险识别和早期预警系统到长期规划和社区教育，有效的灾害管理需要持续的关注、投资，最重要的是，需要政治意愿。不幸的是，我们看到的是一种反应模式，而不是准备模式，损害控制模式而不是缓解模式，夸夸其谈模式而不是改革模式。

灾害治理框架以四个相互关联的支柱为基础：备灾、预防、减灾和社区动员。在最近的斯瓦特洪水中，这些都不存在。

首先，尽管可预测的天气模式和上游水位上升，但没有向游客或当地居民发布有关该地区山洪暴发风险的预警。应急响应系统显得不协调和迟缓。游客们既没有受到警告，也没有得到及时的疏散路线。在一个容易发生这种自然事件的地区，这是不可原谅的。

预防是第二个支柱，涉及减少接触危害的结构性和监管措施。然而，不受管制的旅游业、河流附近的非法建筑以及违反建筑规范的行为仍未得到遏制。商业利益往往凌驾于安全考虑之上，在环境脆弱地区进行开发不仅是被容忍，而且是被促进的。本应执行监管规定的当局往往睁一只眼闭一只眼，要么是无能，要么是串通一气。

缓解是第三个要素，指的是减少脆弱性的长期战略。在斯瓦特和其他风景名胜区，几乎没有这样的规划。基础设施仍然脆弱，地方政府资源不足，应急服务缺乏培训和装备。尽管洪水每年都是威胁，但还是做出了临时安排，一旦季节过去，档案就会关闭，直到下一次灾难发生。

社区动员是第四大支柱，也是最被忽视的支柱，涉及对公众进行风险和安全协议教育，为地方应对单位做好准备，以及建立抵御能力。在旅游区，公众对应急程序的认识很少或根本没有。游客很少被告知情况，当地企业对突如其来的环境变化也不敏感。以社区为基础的灾害反应在巴基斯坦的治理词汇中仍然是一个被忽视的概念。

这一切的基础是法治问题，或者更准确地说，是法治的缺失。如果不执行法律——无论是环境保护法、分区条例还是旅游法规——就无法管理灾害风险。这些都不是抽象的法律框架；它们是拯救生命的基本工具。不幸的是，在巴基斯坦，人们往往是违背法律而不是遵守法律。

我们的治理模式继续以危机应对模式运作。只有当悲剧发生时，人们的注意力才会暂时转移到明显的制度失败上。委员会成立，调查命令，官员改组，然后，缓慢但肯定地，恢复现状。这种忽视的循环使我们对在大多数国家可以控制或至少可以减轻的灾害失去了敏感性。

更深层次的问题是制度分裂。灾害管理涉及多个部门——环境、地方政府、旅游、警察和省灾害管理局（PDMA）。在缺乏协调的治理框架和清晰的角色的情况下，责任被稀释了。没有人被追究责任，指责就像官僚足球一样被传递。

NDMA和pdma必须从被动的灾后机构演变为全年工作的主动机构。他们应该定期更新危险地图，进行演习，审查危险区域，并领导公众意识运动。但要做到这一点，它们需要的不仅仅是授权——它们需要资源、训练有素的人员、政治支持和行政自主权。

就斯瓦特而言，近年来国内旅游业的激增并没有伴随着监管保障措施。当局出于经济原因热衷于促进旅游业，但他们未能确保旅游业的安全和可持续发展。旅游业必须以平衡增长与安全、生态和监管的框架为指导。最近的悲剧是一个研究案例，说明在监管真空的情况下促进旅游业会发生什么。

现在也到了向公众公布省级和地区灾害管理计划的时候了。透明度产生问责制。公民有权知道在危机时刻有哪些保护他们的措施，以及哪些官员负责实施这些措施。

斯瓦特的悲剧绝不能被视为另一起不幸事件，一旦新闻周期继续下去，就会被遗忘。这应该给全国敲响警钟。我们必须提出一些尖锐的问题：为什么没有发出早期预警？为什么在洪水易发地区允许不受监管的建筑？地方当局、警察和灾害管理机构在哪里？谁将被追究责任？

我们需要从被动的治理模式转向预防性的治理模式。要做到这一点，首先要接受这样一个事实：灾难不仅仅是上帝的行为——它们往往是人类的疏忽。在我们解决导致此类悲剧一次又一次发生的治理真空之前，我们将继续在每次雨季后计算死亡人数。